我國是鉛蓄電池的生產和使用大國，鉛蓄電池產量占世界總產量超過40%，鉛蓄電池在生產制造過程中的環境污染可防可治可控，但在回收環節目前存在嚴重問題。我國每年約有1.98億只、重量超過500萬噸的鉛蓄電池報廢，其中由正規渠道回收、規范冶煉的僅為三成，而通過“地下產業鏈”進行回收處理的占到了七成，這不僅對大氣、土壤和水體造成污染，也危害了人類健康，是目前我國鉛蓄電池全生命周期污染防治的重點領域。

廢舊鉛蓄電池是寶貴的“城市礦山”，通過再生途徑獲得資源的成本大大低于直接從礦石、原材料等冶煉加工獲取資源的成本，而且節約能源。

2017年1月3日發布的《國務院辦公廳關于印發生產者責任延伸制度推行方案的通知》（下稱99號文），鼓勵鉛蓄電池生產企業回收廢舊電池，履行生產者責任延伸制度，這為企業積極承擔生態文明社會責任，走循環經濟發展之路指明了方向。2019年1月，生態環境部、發改委、工信部、公安部、司法部等9部門聯合發布了《廢鉛蓄電池污染防治行動方案》，將生產者責任延伸以及廢鉛蓄電池收集許可制度納入法律調整范疇，并重拳打擊廢鉛蓄電池領域的違法犯罪。

但調研中了解到：國務院99號文出臺后，大型骨干電池企業紛紛依托分銷網點建設和完善回收體系，但由于政策不配套、制度不健全，財稅有短板，在廢舊電池的回收處置過程中面臨諸多困難，生產者責任延伸制尚未充分發揮應有的作用。骨干電池制造企業“收不到”，或虧本收購；大型再生鉛冶煉企業“吃不飽”，開工率不足五成，“正規軍”干不過“散兵游勇”。雖然相關部委和各級地方政府對此高度重視，但“地下產業鏈”依然存在，小煉廠禁而不絕。因此，有必要加快完善制度設計，出臺配套措施，調整財稅政策，加大監管打擊，支持大型骨干電池生產企業，暢通循環經濟，使生產者責任延伸制真正落到實地。

一方面，加速構建規范化的廢舊電池回收體系，有利于防治污染，保護環境。目前鉛蓄電池的污染源集中體現在非法回收處置環節。一些小商小販走街串巷違規收購，簡單破碎后，將鉛板出售給無資質的小作坊、小冶煉廠。小冶煉廠缺少甚至沒有環保設施，隨便支一口鍋就可以冶煉，電池隨意拆解、酸液隨意傾倒、鉛塵隨意排放、鉛渣隨意處理。據不完全統計，我國每年因違規回收直接傾倒的含鉛廢酸超過30萬噸，嚴重污染環境。支持大型骨干電池生產企業建立規范化回收體系，將廢舊電池的回收和處置納入正規化軌道，有助于保護生態環境，建設生態文明。

另一方面，加速構建規范化的廢舊電池回收體系，有利于提高資源的綜合、高效利用。鉛是寶貴的金屬資源，2017年我國鉛產量達到472萬噸，約占全球鉛總產量的44%，由于電動車銷量持續增長帶來的鉛蓄電池需求旺盛，每年仍需要大量進口鉛礦和原生鉛，對外依存度達到20%。廢舊鉛蓄電池中含有65%的鉛板、20%的硫酸、15%的塑料及其他輔助物，是寶貴的“城市礦山”。發達國家廢舊鉛蓄電池的鉛回收率達到98%以上，我國大型再生鉛企業也普遍達到了90%以上，一些采用國際技術和裝備的再生鉛企業更是達到了99.9%，而小作坊、小冶煉廠由于工藝落后，鉛回收率不足70%。即便按90%的回收率測算，每年小冶煉廠所造成的鉛流失約為70萬噸左右，浪費了寶貴的礦產資源。

但鉛蓄電池制造企業在構建回收體系時困難重重，主要體現在以下幾個方面：

一是跨省轉運難。由于廢鉛蓄電池被列為危廢品，生產企業辦理廢鉛蓄電池跨省轉移手續時，須填寫危險廢物轉移聯單，耗時長、效率低、成本高。一般來說，廢舊鉛蓄電池從轉出省轉移到接受省，即使各項審批程序順利，也需3個月左右時間；另外，即便包裝完整、沒有破損的廢舊鉛蓄電池，跨省跨市轉移也必須采用危化品物流專用車運輸，運輸價格是普通物流運輸車的兩倍以上，使用率極低，增加了企業的經營成本。

二是財稅有短板。增值稅抵扣問題是阻礙生產企業履行生產者責任延伸制度的最大障礙。合法規范的回收企業采用分散回收的方式，無法獲得增值稅發票，但銷售給正規的再生企業時，需開具17%的增值稅發票，因為沒有進項稅進行抵扣，導致企業成本過高。而小商小販通過無票交易的方式賣給小冶煉廠，成本上具有優勢，這是正規企業收不上電池或者虧本收購的主要原因。另外，近年來增值稅的退稅政策有所弱化，2012年前再生企業增值稅退稅為50%，目前降為30%，使得再生企業的經營壓力加大。

三是網點建設難。按照國家相關法規要求，生產企業從事廢舊鉛蓄電池回收業務，首先要有《危險廢物綜合經營許可證》，還需在每個地級市新建一個規范化回收公司，且對收貯倉庫的面積、防滲、防腐、消防、視頻監控、信息化平臺等建設改造要求很高、耗資較大。生產企業開展廢舊鉛蓄電池回收業務，從項目立項、環評，到公示、評審、報批，再到辦好危險廢物經營許可資質，按常規流程需要大半年時間，耗時較長，手續復雜。

建議：

一是完善配套政策。根據《清潔生產促進法》和《固體廢物污染環境處置法》等相關法律，參照廢棄電器電子產品、報廢汽車、新能源汽車廢舊鋰電池等固體廢棄物回收處理的管理辦法，結合鉛蓄電池的行業特點及現狀，盡快制訂廢舊鉛蓄電池回收處理的管理條例或管理辦法。該制度作為國務院“99號文”的配套措施，應進一步明確回收處置的行政主管部門，成立專門管理機構；明確多渠道回收和集中處理制度；明確生產者、銷售者、回收經營者、處置企業的責任；明確監督管理職責、處罰細則等，將回收處置納入制度化軌道。

二是加強財稅支持。按照供給側結構性改革的精神，建議財政部、國家稅務總局研究出臺扶持政策，支持廢舊電池規范化回收體系建設。如明確回收企業在銷售時可以開具普通發票，同時對再生企業的增值稅返還從目前的30%提高到50%，這樣既體現了為企業“降成本”的中央精神，又有效增強了合法合規企業的競爭力，壓縮非法回收處置企業的盈利空間，起到打擊非法行為的作用。

三是簡化跨省轉運的流程審批。與其他危廢物不同，廢舊鉛蓄電池在沒有破損的情況下，污染風險很小，回收、貯存、運輸只要做到防雨、防滲等防護措施即可。建議本著“放管服”的改革精神，在確保環境安全的前提下，根據廢舊鉛蓄電池的特點，在回收、貯存、轉運等環節，簡化審批流程，實施“一站式”審批。

四是嚴厲打擊非法行為。堅決取締未經環保審批擅自建設的小再生鉛煉廠，加強聯合執法，保持高壓態勢，建立長效機制，防止“死灰復燃”；對造成環境污染的責任人，應采取重罰并追究連帶責任；發揮公眾監督作用，設立舉報獎勵機制，舉報一起查處一起；加大消費者教育，使全民樹立節約資源、保護環境的觀念，自覺抵制廢舊鉛蓄電池處置再生過程中的污染。